国企改革将重塑国资委

发布时间:2015-10-05 09:14:07
国企改革将重塑国资委
国资委部分职权清单 (李伯根/图)
国资委部分职权清单 (李伯根/图)

  2015年9月13日,《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(下称指导意见)正式出台。

  这份文件是2013年十八届三中全会重启国企改革之后,关于国企改革“1+N”顶层设计中的“1”??一份统领性的国企改革路线图。其配套的“N”??关于国资管理体制、国企混合所有制改革、央企分类和重组等文件,还将陆续出台。

  长达8章、30节、1万多字的指导意见中,最引人关注的焦点之一是,以国资委为核心的国资管理体制将何去何从。

  “婆婆”与“老板”之变

  指导意见专辟一章述及如何“完善国有资产管理体制”,其中国资委双重职能的调整与弱化,备受关注。

  中国的国有资产有两套管理体制,其中金融与文化类企业国有资产由财政部履行出资人职责,实业类国有资产则由2003年成立的国资委履行出资人职责。

  指导意见将改革范围从十八届三中全会决议中的“国有资本”,缩小到了“国有企业”,暗指改革暂不会波及金融与文化类国资,而限于国资委系统。“因为国资的牵涉面太广了,不好提,不同意见和观点比较多。”一位接近国资委的人士告诉南方周末记者。

  两套国资管理体制大相径庭。财政部主要通过汇金公司来管理金融国资,其体制接近于新加坡淡马锡模式;而国资委则用“管人管事管资产”的方式直接监管国企,如中央级国资委直接监管112家央企,地方国企则由地方国资委监管。

  十八届三中全会对国资改革做出“管资本”和“成立国有资本投资、运营公司”的部署后,不少人解读是实业类国资将复制汇金模式,而国资委淡出。不过,国资委似乎并不这样认为。

  各界对国资委系统的主要质疑,集中在其既当国企的“老板”(出资人)又当“婆婆”(监管者)的角色冲突,和其行政化的管理风格。

  本次指导意见专辟一章(1400余字)述及如何“完善国有资产管理体制”,其中,国资委双重职能的调整与弱化,备受关注。

  指导意见以“管资本为主”为基调,做了推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制等四项改革部署。

  其中对于国资委的“婆婆”(监管者)职能,指导意见要求,“将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业”,“将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位”,“改变行政化管理方式”。

  换句话说,国资委不再对国企用行政化方式过多监管。其他部委的公共管理职能也不再通过国资委这个“统一出口”行使。中国政法大学教授李曙光对文件的解读是,国资委将回归真正的出资人身份,其监管职能将分配给纪检、反贪、食品安全等部门。

  在“老板”(出资人职责)角色上,指导意见明确,将由获得国资委授权的国有资本投资、运营公司对国有资本履行出资人职责,对所出资企业行使股东职责。同时,“开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点”。

  也就是说,在国资委与国企之间加入一级国有资本投资、运营公司,作为出资人代表,承担国有资产保值增值的责任。今后国资委不再直接对所监管企业履行出资人职责。

  由于指导意见只是一份纲要性文件,还有诸多细节需等待后续文件的出台才能见分晓,比如国有资本投资、运营公司究竟如何设立,其与国资委和财政部等部委之间的关系如何安排,上述“直接授权”的试点范围划定等,目前均未可知。

  两条路线图

  财政部方案将法定的国资委三项出资人职责一一分解转移,监管者职能也大大弱化。

  指导意见出台后,国资委研究中心副主任彭建国公开撰文指出,“管资本为主”的国资监管体制总体上不是淡马锡模式,也不是三层框架。“政企不分、政资不分”的淡马锡模式不适合中国国情。改建或组建的国有资本投资、运营公司并不是新增一个中间管理层级,而只是一个国有资本运作平台企业,这些公司依然是由国资监管机构(国资委)直接监管,所以还是两层架构。

  他还认为,出资人代表职能与监管职能内在统一、不可分割,“出资人代表天然拥有监管职能”。为了切实保护股东的正当权益,股东绝对不能仅仅是收益分配权,必须同时有监管权,特别是重大投资决策、经营决策、产权变动等的监管。

  而对于指导意见中的“政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点”,他认为这是针对目前由财政部作为出资人的“文化领域”等,“把这些领域的企业从党政部门脱离出来,有利于实现政企分开,同时又纳入了统一的国资监管体系。”

  彭建国的观点实际上不无所指,其背景是关于国资改革的两条路线之争。

  与他的观点针锋相对,另一路线图可以表述为:国有资产管理体制应该走淡马锡模式,实行政府(出资人)??国有资本投资、运营公司??国有企业三层管理框架;出资人代表职能与监管职能也就是“老板”与“婆婆”职能必须分开;出资人职责直接授权的试点,针对的是国资委管理的实业国资。

  这两条路线之争存在已久,从未平息,也让国资改革一度胶着不前,多年来难有大突破。

  变化发生在十八届三中全会。新一轮国企改革由此启幕,并对国资管理体制提出“管资本”和“成立国有资本投资、运营公司”。

  一位知情人士告诉南方周末记者,由于前任主任蒋洁敏被查,国资委并没有深度参与十八届三中全会决议的起草,因此造成上述关于国资改革的内容“对国资委很不利”。

  此后,发改委、财政部、国资委等分别牵头国资改革具体方案设计。

  2013年11月,十八届三中全会刚结束,财政部企业司司长率团考察了新加坡淡马锡、以色列财政部国有企业局,事后形成的报告认为,“国有资产监督管理部门必须加快转变职能,由现行‘管人、管事、管资产’的多重身份转变为专业监管者”。

  报告的改革方案中,国有资本投资运营公司的主要人事权归属中组部;国资预算权由财政部负责;政策及发展战略由发改委和工信部制定;财政部、发改委等公共管理部门研究制定各投资运营公司的经营目标、考核办法等。国有资本存量管理、动态调整规划、收益收缴和支出管理、财务管理及防范内部人控制等方面的政策法规,由财政部门会同有关部门研究制定。

  而国资委的职能,仅是按照“一企一策”原则对国有投资运营公司进行监督。

  换句话说,上述方案将法定的国资委三项出资人职责??“资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利”一一分解转移,监管者职能也大大弱化。

  不仅财政部这么想,十八届三中全会前,国务院发展研究中心主任李伟和中央财办主任、国家发改委副主任刘鹤担纲撰写的“383改革方案”中也提出,国资改革要参照淡马锡资产管理公司模式,建立和完善出资人制度。

  在中国,最接近淡马锡模式的是金融国资的“汇金模式”。

  与国资委同一年成立的中央汇金投资有限责任公司,代表国家行使对重点金融企业的出资人权责,掌控了金融资产的半壁江山。汇金模式采用“财政部(出资人)-汇金-国有金融企业”三层架构,是“管资本”的典范。

  曾任汇金公司董事长的现任财政部长楼继伟2013年对“汇金模式”的归纳是,根据国家授权,遵循市场化方式,积极履行国家注资改制平台和国有金融资产出资人代表两大职责,“只做股东,不做婆婆,没有任何行政审批色彩”。

  十八届三中全会后,市场一度盛传汇金模式为蓝本的国有资本运营公司会大行其道。

  国资委将何去何从,外界也猜测四起。2014年6月,《财经》杂志刊发题为“迟暮国资委”的封面报道,指出“时至今日,国资委的存在,恰恰是下一个十年国资改革的天然障碍”。

  国资委的反击

  在国资委方面看来,若财政部又管财政又管企业,是政企不分。而财政部方面则认为,国资委式管理是政企不分。

  成立11年,拥有近30个司局、300多个处室的国资委显然不愿成为历史。2014年下半年,相对沉默的国资委展开了反击。

  2014年7月,国资委召开新闻发布会,宣布在其所监管的中央企业开展“四项改革”试点。按照自己所理解的“管资本”的涵义,国资委部署以国家开发投资公司(以下简称“国投”)、中粮集团为平台,开展改组国有资本投资、运营公司试点。

  国投与中粮是两种不同的投资运营模式。

  成立于1995年的国投是国资委旗下的国有投资控股公司,下设1个投资部、11个全资子公司和12个控股子公司;拥有三级以上全资和控股投资企业184家,其中7家控股上市公司。类似的投资控股平台公司还有1999年成立的诚通集团。

  而中粮是国资委旗下的一级控股集团公司,致力于打造农产品、食品行业的“全产业链”巨头。

  “国资委实际上是在给决策层提供参考选项。它的意思是,要搞国有资本投资、运营公司,已有现成的模板。”一位国资改革专家对南方周末记者分析,“如果想搞淡马锡那样的跨行业产权投资平台,也有国投和诚通模式。如果不想大改,中粮这样的一级控股集团公司就是现成的模板。”

  但这两种模式中,国资委都还是出资人代表和主要监管者。

  在此之前,国资委原副主任邵宁2014年4月17日在中国企业改革与发展研究会召开的“深化国有企业改革座谈会”发言时指出,不宜否定国资委“管人管事管资产”一体化的原则,“汇金的职能非常有限,如果认为汇金是体制样板的话,就意味着要回到多头管理、无人负责的状态”。

  而对于本次国资管理改革的“两层”变“三层”架构,邵宁指出,其在1980年代末的“国资局时代”早已出现过,但效果不佳。

  邵宁介绍,当时在上海、深圳、武汉等地都设置了国有资本经营管理机构,对下面的国企行使出资人权利,对上面的市国资委负责。但这一架构在实际运行中很不顺利,矛盾和摩擦不断,企业意见非常大,最后不得已又变回了两层结构。

  需要指出的是,在当时的时代背景下,当年的国有资本经营管理机构是类行政机构,而非市场化企业。

  有意思的是,在国资委方面看来,若财政部又管财政又管企业,是政企不分。国资委作为特设机构行使出资人职责,在横向上完成了政企分开。而财政部方面则认为,国资委式管理是政企不分,只有通过财政部门授权汇金公司这样的出资人代表,才能实现纵向的政企分开。

  以新加坡为师

  “国资委成立之初就是想学淡马锡,后来发现完全的淡马锡模式套不住各类企业情况,管不过来。”

  虽然如今国资委极力反对新加坡淡马锡模式,但在历史的长镜头中,国资委体制本身就是中国学习新加坡模式的结果。

  经过20世纪中后期的私有化浪潮,全球大多数国家的国有企业都已变成大陆法系中的“公法人”。和作为“私法人”的私人商业企业对应,它具有经营范围受限制、不以营利为目的、具有垄断性地位等特点。

  但在少数国家还存在两类以私法人形式运作的国企,一类是英联邦国家的“黄金股”模式,即国家在上市企业中持有股权,但不行使投票权,也不参与分红;另一类即是新加坡、俄罗斯和一些海湾国家,国企由国有资本出资建立,聘请职业经理人管理,进入竞争性领域从事营利性活动,向全民分红。

  中国的国企存在于“关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域”,从概念上似乎提供的是公共产品,但又以普通商业公司(私法人)方式注册,进入竞争性领域从事营利性活动。

  因此在1990年代中期,国企改革的设计者们选择了最具接近性的新加坡模式。

  1980年代后期,承包制因为内部人控制问题已难以为继,1993年吴敬琏等所著《大中型企业改革:建立现代企业制度》一书提出全新的视角,将当时按部门和级别来划分的国企按垄断行业、大型企业集团、机构投资者和全能银行四个序列进行资产重组,成立顶层控股公司,相互交叉持股。顶层控股公司之下是直接从事经营的国企,之上是行使出资人职责的公有资本经营委员会,后者对人大负责。

  与此同时,建立股权可以公开转让的公共资本市场。

  这个方案把当时的“市场派”和“产权派”的分歧巧妙地结合起来,想一举解决两个难题:一是承包制下无法测量的代理人绩效,可以通过资本市场上的股价得以公允体现;二是通过在政府和企业之间搭建一个隔离层,解决政企不分、政府干预企业微观经营的问题。

  由于国情和政体原因,上述设计方案在落实时,公有资本经营委员会变成了国务院下设的“特设机构”国资委??其前身是财政部下设负责产权登记和确认的国资管理局。

  早在1999年,时任国家经贸委主任的李荣融参观了淡马锡控股有限公司。在后来接受凤凰卫视访问时,李荣融回忆,淡马锡集团负责人的一句“国有企业无一亏损”让他始终无法释怀。

  4年后成立的国资委与淡马锡相比,身份明显不同。前者是政府特设机构,而后者是企业,最高权力机构是董事会。国资委企业改革局原副局长贾小梁告诉南方周末记者,国资委成立之初就是想学淡马锡,后来发现“完全的淡马锡模式套不住各类企业情况,管不过来”。

  尴尬国资委

  回望过往十多年的国资管理体制,当年的顶层设计方案的两大理想目标,事实上均打了折扣。

  按照2003年4月25日国务院印发的“三定(即定机构、定编制、定职能)”方案,国资委集中监管中央所属企业(不含金融类企业)的资产,行使出资人职责,不得直接干预企业的生产经营活动。“不错位、不缺位、不越位”,是国资委成立时给自己的定位。

  但这个定位,实际上并没有做到。通过梳理国资委颁布的数百个法规,北京大学法学院教授邓峰认为,“这些年国资委对市场和企业的控制和干预,是非常全面、系统和任性的,大大超出了出资人职责。”

  国资委通过一系列法规,对产权转让和资产重组的交易程序、合同对价、资产评估等都加以严格控制;对国企对外投资、债券发行、申请股票发行、子企业境外注册并上市等都须经国资委批准。

  李曙光在某大型国企当独董时曾发现,在一个资产规模过千亿的公司里,价值30万的公司要撤销、解散,都必须经过国资委审批,“作为出资人,国资委有时管得太细,下一步必须建立权力清单”。

  而对企业内部事务,国资委的干预甚至细致到职工教育培训经费、女职工工作、企业财务信息化等。这些干预有时会影响国企的公司治理,比如国资委曾未经股东会同意就强令央企退出非主业投资,直接限制其经营范围,划拨相关资产,而这些公司很多都是上市企业。

  按企业国有资产法,国资委肩负两重使命,一是优化国有经济布局和结构;二是防止国资流失,使国有资产保值增值。但实践中,这两大目标很多时候是矛盾的。邓峰认为,此时作为一个机构,国资委天然地会倾向于“可以控制的、容易证明的”目标,即防止国资流失,因此它会无视“不得干预企业经营活动”的明文法规。

  事实上,国资委一度非常想引入淡马锡政企分开的制度。宝钢等7家央企也试行了外部董事制度以及决策权(董事会)和经营权(总经理)的分离。但在实践中,央企董事会的独立性,至今仍是顶层设计的难点。

  回望过往十多年的国资管理体制,当年的顶层设计方案的两大理想目标,事实上均打了折扣。

  其一是寄望于资本市场解决代理人绩效难题,但股市后来直接和间接公有股的比例占到60%-70%,结构扭曲规则失效。

  “我们本来设想在一个市场的汪洋大海中,‘公有之鱼’将学会游泳,实际上却变成了一头鲸鱼在一个浅水的池塘里,反而它左右着市场。”邓峰说。

  其二是希望这套体制能解决“政企不分”的痼疾,但这正是国资委至今一直受到的质疑。






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